Observatoire et Intelligence Territoriale et Fonciere
Publié le : 08 Jan 2020
Catégories : Gestion foncière décentralisée, Gouvernance, Mise en débat, Services Fonciers
Le PNF II est le document qui met en œuvre la Nouvelle Lettre de Politique Foncière (NLPF) qui a été établie pour une période de quinze ans (2015-2030), et dont la vision est : « une gestion foncière concertée et transparente, une planification inclusive de l’usage des espaces, ainsi qu’un accès équitable et sécurisé à la terre pour tous, hommes et femmes, favorisant un développement socio-économique durable, soutenu par la population, ouvert aux investissements, et ancré dans les dynamiques locales. ».
Le PNF II couvre la période de 2024-2030 et constitue ainsi le dernier programme opérationnel de la NLPF. En 2030, une évaluation sera réalisée pour vérifier si les résultats atteignent les objectifs fixés, identifier les facteurs de réussite et, le cas échéant, les obstacles rencontrés. Les conclusions de l’évaluation pourraient servir de base pour définir les nouvelles orientations.
Enfin, il convient de signaler que le processus d’élaboration du présent document a été conduit par le Fonds National Foncier, avec un financement de la Banque mondiale à travers le projet CASEF.
CONTEXTE ET ENJEUX
L’approbation de la Politique Foncière en août 2015 a suscité des concertations à plusieurs niveaux concernant les orientations de la nouvelle politique foncière malgache. Ces orientations ont été regroupées dans un document unique de programmation et de mise en œuvre, le « Programme National Foncier » (PNF). Actuellement, la première étape de ce document opérationnel arrive à son terme. Le rapport d’évaluation du PNF I a permis de clarifier les bases du PNF II, en valorisant les acquis et en identifiant les points à améliorer. Pour recueillir l’état des lieux du PNF I, identifier les causes de la non-atteinte des objectifs et proposer des solutions répondant aux attentes de toutes les parties apparaissent en matière foncière à Madagascar, un Colloque National sur le Foncier a été organisé en juin 2022 dont les principales orientations sont la lutte contre la corruption ; l’amélioration des services fournis aux usagers ainsi que la dématérialisation et la digitalisation de l’aménagement du territoire et des services fonciers. Ces attentes sont désormais intégrées sous forme d’activités dans le cadre du PNF II.
Amélioration notable de l’enregistrement des droits fonciers
Depuis la réforme foncière en 2005, 35 nouveaux Services Fonciers (SF) ont été créés et 594 communes de Madagascar ont été dotées de guichets fonciers. Ces communes couvrent 37% du total des communes du pays. En date du 28 février 2024, les services fonciers, à la fois déconcentrés et décentralisés, ont enregistré un total de 699.816 titres fonciers, outre les titres cadastraux et 1.518.000 certificats fonciers.
L’application du décret n° 2023-028 du 11 janvier 2023 relatif à l’Opération de Certification Foncière Massive (OCFM) a permis de délivrer 556.000 certificats fonciers au cours de ces deux dernières années (DSFD, 2024).
Concernant la qualité des services publics offerts par l’administration foncière et les communes, les initiatives de sécurisation foncière groupées ont significativement amélioré les délais de traitement et la formalisation des occupations foncières. Dans le cadre de l’OCFM, les données les plus récentes montrent que le délai moyen pour obtenir un certificat foncier est désormais inférieur à trois mois, avec des variations allant de deux à six mois.
Pour les TF, des opérations groupées ou « titra faobe » par le biais d’Opération Domaniale Concertée (ODOC) et des « opérations cadastrales » ont été également menées avec des résultats significatifs tangibles ayant permis un résultat total de 748.000² TF délivrés depuis.
Impasse foncière : le frein des statuts obsolètes ainsi que des terrains à statuts difficilement résolus
Des portions significatives du territoire national sont couvertes par des terrains aux statuts juridiques complexes, souvent issues de processus d’enregistrement incomplets qui ne garantissent pas la sécurisation foncière. Ces terrains se caractérisent par :
Ces différentes catégories de terrains ont nécessité des approches spécifiques pour permettre la reconnaissance des occupations foncières et l’émission de documents officiels. Dans certaines communes, il peut arriver que plus de 25 % de la superficie des communes disposant des guichets fonciers soient « gelées » par ces terrains à régularisation complexe. Ces terrains sont exploités par des milliers de familles qui cherchent uniquement à régulariser leur situation foncière.
Insuffisance de valorisation économique des dispositifs de gestion foncière
Pour Madagascar, il n’existe pas encore d’études rigoureuses pour évaluer les impacts économiques des dispositifs de gestion foncière. Toutefois, dans plusieurs pays d’Afrique subsaharienne, la sécurisation foncière a entraîné une augmentation moyenne de 42 % de la valeur monétaire de la productivité agricole. De telles améliorations sont cruciales pour la croissance économique, car l’agriculture reste un secteur majeur à Madagascar.
Par ailleurs, l’amélioration de la sécurité foncière a également un impact direct sur les recettes fiscales. La formalisation de la propriété foncière grâce à des systèmes d’enregistrement permet aux gouvernements d’élargir leur base fiscale. Elle offre également aux communes la capacité de percevoir les impôts foncières plus efficacement, améliorant les revenus publics qui peuvent être réinvestis dans les infrastructures et les services. Cela est particulièrement important dans les zones urbaines où la demande pour les services publics et les infrastructures est élevée.
Déficience de la gestion des changements dans le secteur foncier
Une communication insuffisante entre les différentes parties (Gouvernement, propriétaires fonciers, investisseurs, etc.) qui entraîne des malentendus, une certaine résistance au changement, principalement en raison de l’habitude et de la méfiance envers les nouvelles méthodes ou technologies.
Des doutes persistants chez certains usagers sur la valeur du titre foncier, du cadastre et du certificat foncier ; ils en ignorent la capacité à protéger les droits et les utilisations possibles. Par ailleurs, certains craignent une plus grande exposition à l’impôt foncier à partir du moment où leurs terrains sont enregistrés. En particulier pour le certificat foncier, peu d’efforts ont été déployés pour communiquer sur sa valeur juridique et son utilité pratique (permis de construire, permis de coupe, reboisement).
De plus, il y a la complexité réglementaire et législative : le secteur foncier est encadré par des lois et des réglementations qui sont complexes et en constante évolution. La difficulté à maintenir une mise à jour constante et à interpréter correctement ces lois peut entraîner des retards et des erreurs dans la gestion des changements. La méconnaissance des textes réglementaires par la majorité de la population est une réalité.
Autant de constats qui montrent à l’évidence un manque d’informations aux différents échelons. La carence en supports d’information se manifeste dans tous les services fonciers et les guichets fonciers, ce qui prive l’Administration foncière, les agents du guichet foncier, les élus et les chefs Fokontany d’outils (brochures, affiches, en langue malgache, …) pour expliquer à leur niveau les procédures liées au titre foncier et au certificat foncier.
De manière plus générale, le fonctionnement du guichet foncier est proportionnel au fonctionnement de la commune elle-même. Certaines communes sont gérées par des maires tout à fait compétents qui maîtrisent parfaitement leurs fonctions. D’autres communes éprouvent davantage de difficultés en raison, au moins partiellement, d’équipes municipales peu expérimentées, voire non instruites. Ce constat pourrait être encore plus évident car il y aura une nouvelle élection des maires à Madagascar l’année 2024, signifiant qu’il y aura des équipes communales nouvellement nommées.
Ce constat conduit à la nécessité d’appuis inscrits dans la durée, et donc du maintien de ressources pour conserver une capacité d’appui-conseil en accompagnement des GF, des mesures qui doivent être provisoires et ponctuelles
D’une part, s’agissant des guichets fonciers, force est de constater que les communes éprouvent un perpétuel besoin d’accompagnement et d’appui financier pour notamment payer les salaires des Agents des Guichets Fonciers et essentiellement, pour la bonne marche des activités liées à la gestion foncière décentralisée (impression des documents, archivages des documents et des registres parcellaires, …). Autant de carence à remédier pour permettre, à long terme, l’autonomie financière de ces Guichets Fonciers.
D’autre part, pour ce qui est des services fonciers déconcentrés, force est de constater que la norme de service est également un frein à la bonne marche des services fonciers. Certains SF ne peuvent pas s’autofinancer pour l’acquisition de matériels informatiques par exemple.
Vers une méthodologie de PLOF efficace mais absence d’un système d’information foncière véritable
La méthode prévue au départ pour l’élaboration des Plans Locaux d’Occupation Foncière (PLOF) initiaux a montré ses limites. Il s’agissait de reporter sur les images (orthophoto plans) les limites des propriétés privées à partir des informations présentes dans les seuls plans titrés et plans de repérage. Les expériences montrent les lacunes de cette méthode qui conduit fréquemment à une « couche titre » incomplète à cause de l’absence de certaines informations foncières et topographiques mais surtout à une « couche cadastre » complètement oubliée dans l’établissement de cet outil de travail.
L’enquête parcellaire a permis de résoudre significativement ces insuffisances et de rendre les PLOF plus fiables. Grâce à cette méthode, la DST a pu traiter les plans muets, identifiant des titres ne figurant pas dans les PLOF, intégrer les demandes d’acquisitions en cours ainsi que les CF existants ; et redresser le positionnement des parcelles présentant des anomalies. Pour ce qui est du plan cadastral, il reste encore à faire pour pouvoir l’intégrer dans cet outil qu’est le PLOF.
Absence d’un véritable système d’information foncière (SIF) : la Direction Générale des Services
Fonciers a développé et dispose déjà de quelques logiciels pour effectuer la digitalisation. Dix-sept (17) logiciels ont été développés jusqu’à présent avec l’appui des PTF et des informaticiens des Services Fonciers. Présentement, ces acquis n’ont pas permis de centraliser toutes les données foncières, ni de traiter automatiquement l’ensemble des opérations foncières mais d’opérer uniquement des actions isolées ou d’expérimentation de dématérialisation des Services Fonciers. Ces logiciels n’ont pas également permis l’harmonisation des données foncières au niveau des Services Fonciers et des Guichets Fonciers prévus dans le Schéma Directeur de Modernisation des Services Fonciers.
Aucun logiciel intégré spécifique pour le SIF n’est encore disponible à ce jour. Par conséquent, un logiciel spécifique pour le SIF capable de centraliser toutes les données foncières et de répondre à toutes les fonctionnalités est à concevoir. Ce logiciel unique peut intégrer les fonctionnalités des logiciels précédents utilisés afin de capitaliser les acquis. Il intègre à la fois les données foncières issues des guichets fonciers et les données foncières au niveau des services fonciers. Si à la base, ce SIF est conçu pour être transféré au niveau des SF, la connectivité et l’interconnexion avec les GF est un immense chantier qui, à terme, aura le mérite de la mise à jour rapide des données et informations foncières entre les deux services.
La conception de l’architecture du système d’information foncière et sa mise en place devrait être parmi les actions prioritaires du PNF II. A cet effet, les techniques avancées sont à mettre à profit, à savoir :
Suivi-évaluation des activités foncières insuffisantes et incomplètes
Des mécanismes de suivi-évaluation sont bien évidemment prévus pour chaque orientation dans la Nouvelle Lettre de Politique Foncière. Malheureusement, ce suivi-évaluation n’a pas les effets escomptés dans le sens où le logiciel de suivi est encore en cours de conception.
Les manques de suivi de projets ainsi que le changement fréquent des logiciels de traitement de dossiers utilisés auprès des services fonciers constituant des problèmes à la réalisation de ces chantiers.
Encore une fois, le montage et l’élaboration du PNF II devaient impérativement tenir compte des orientations issues des documents suivants : des Objectifs de Développement Durable ou ODD, du Programme Général de l’Etat ou PGE, de l’Initiative pour l’Émergence de Madagascar, du Plan d’Émergence de Madagascar, des Directives Volontaires sur la Gouvernance Responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire, de la Nouvelle Lettre de Politique Foncière et des résolutions issues du Colloque National Foncier en Juin 2022 avec l’appui du Ministère de la Justice.
Par ailleurs, la méthodologie adoptée pour le montage du présent document est le produit d’une large concertation et de l’implication de tous les acteurs œuvrant dans le foncier.