Inventaire parcellaire systématique et stratifié (IPSS)

Publié le : 06 Jun 2026

Catégories : Gestion foncière décentralisée

Extrait du rapport sur les  Bonnes pratiques Madagascar : l’Inventaire Parcellaire Systématique et Stratifié (IPSS) – Novembre 2024

ProPFR – Projet de Promotion d’une politique foncière responsable à Madagascar

Site d’intervention du projet : Région BOENY et DIANA

Un programme au service de la sécurisation foncière

Le Projet Global sur la Promotion d’une Politique Foncière Responsable (ProPFR) à Madagascar vise une de l’accès à la terre des populations rurales des régions Boeny et DIANA au travers de l’adhésion volontaire à la procédure légale de sécurisation des droits individuels et d’utilisation. En appliquant la sécurisation des droits fonciers individuels et en rassurant les populations rurales dans l’utilisation des ressources forestières, des alternatives aux causes structurelles de la faim et de la malnutrition peuvent effectivement être efficaces.

Le projet est réalisé par le Ministère de la Décentralisation et de l’Aménagement du Territoire (MDAT) comme tutelle et la GIZ. Il comporte quatre composantes principales : la sécurisation des droits de propriété foncière individuelle ; le renforcement des Organisations de la Société Civile (OSC) et la résolution des conflits ; le soutien à la restauration et à la valorisation des paysages forestiers sur la base de droits fonciers et d’occupation ; et le renforcement des acteurs de la gouvernance locale pour une gestion intégrée, responsable et transparente des terres.

Le Programme s’aligne sur la politique foncière de 2005, suivi de la Lettre de Politique Foncière fixant les orientations et axes stratégiques à mener de 2015 à 2030. Ainsi, l’activité principale résultant du projet est l’Inventaire Parcellaire Systématique Stratifié (IPSS), qui inventorie les différents statuts de terrains à l’échelle de la commune. L’IPSS n’est pas seulement devenu une bonne pratique par excellence, mais il a aussi servi de base à la refonte de la loi sur la Propriété Privée Non Titrée (PPNT).

Point de départ : une problématique foncière structurelle

Madagascar, la cinquième île au monde, possède 30 325 000 habitants (2023) avec une croissance démographique de 2,4%. Il figure parmi les pays les plus pauvres au monde avec un indice de 154 sur 188. 70% de la superficie nationale sont consacrés à l’agriculture et au pâturage, dont 60% de la population dépend, et les forêts couvrent 21% du territoire national. Malgré le fait que les services fonciers à Madagascar existent depuis 129 ans, seuls 15% du territoire national étaient immatriculés.

L’appropriation coutumière des terres, bien que considérée comme légitime, ne protège nullement l’occupant de tout type de spoliations et du « landgrabbing ». Selon les enquêtes menées sur terrain, quelques 3 000 000 d’ha de terres ont été accaparées par des sociétés étrangères à des fins d’externalisation de la production agricole, entraînant l’expropriation, voire l’expulsion des paysans, éleveurs et communautés indigènes, et perturbant ainsi la paix sociale.

Face à ce constat, l’Etat a réformé la politique foncière en priorisant la légalisation des occupations traditionnelles des terres de cinq années révolues sur les Propriétés Privées Non Titrées de l’Etat (PPNT), en accord avec une importance particulière à la commune, qui possède désormais la prérogative de délivrer des certificats fonciers individuels aux occupants de terrain traditionnel à vocation agricole. D’autres entraves subsistantes, notamment les terrains à statuts obsolètes, les difficultés d’exercice des droits fonciers des femmes, et l’attente d’un soutien financier externe pour appliquer les mesures du Programme National Foncier II (PNF II).

Approche : le tryptique de l’IPSS

L’approche préconisée pour tous les statuts des terres se base sur la participation volontaire de la population à adhérer aux opérations de terrain, successivement aux séances de sensibilisation de masse. Elle mène à l’obtention d’actes légaux de propriété préservant la population de toutes formes de spoliation de terres ainsi qu’à celle relative à la sécurisation des droits d’utilisation. Dénommée « Inventaire Parcellaire Systématique et Stratifié », l’IPSS repose sur un tryptique : l’Opération de Certification Foncière Massive (OCFM), prérogative de la commune ; le titrage des terrains situés dans les Domaines Privés de l’Etat (DPE) via les Opérations Domaniales Concertées (ODOC), pilotées par les services fonciers territorialement compétents ; et l’insertion des plans réguliers des terrains à ressources utilisées par les communautés dans le Plan Local d’Occupation Foncière (PLOF).

L’IPSS implique plusieurs institutions pluridisciplinaires, dont les ingénieurs géomètres experts de la Direction des Services Topographiques (DST) en qualité de chefs d’équipe, la commune par l’intermédiaire du maire et de l’agent du guichet foncier communal, le Président de Fokontany et deux notables résidant depuis au moins 15 ans dans le secteur. Le MDAT, par sa Direction des Services Fonciers Décentralisés, procède à un contrôle de qualité des dossiers avant l’édition et la signature des certificats fonciers par le maire.

Sur le plan technique, l’OCFM utilise le logiciel QField (open source) pour l’enregistrement des données lors des levées parcellaires, intégrant les civilités ainsi que les attributs sur les conflits fonciers, appuyés par des images satellites récentes et le logiciel FiPLOF développé par l’administration foncière. Les opérations sont précédées d’une phase de concertation institutionnelle, d’une phase de sensibilisation-mobilisation avec délimitation contradictoire, puis d’une phase de levées topographiques aboutissant à l’insertion temporaire des plans dans le PLOF, avant la constitution des dossiers de demande d’immatriculation.

Un des axes majeurs du projet est aussi le soutien à la restauration et à la valorisation des paysages forestiers sur la base des droits fonciers et d’occupation, ciblant trois types de ressources naturelles : les sites de transfert de gestion des ressources naturelles renouvelables (TGRNR), les sites de production de charbon de bois (bois énergie) et les aires de pâturage communautaire (APC).

Des positifs à l’échelle nationale et des changements locaux

Grâce au succès du lobbying mené au niveau ministériel, la sécurisation foncière est devenue une « affaire d’Etat ». A l’échelle nationale, 35 nouveaux Services Fonciers ont été établis et 595 communes de Madagascar ont été dotées de guichets fonciers depuis la réforme foncière de 2005, couvrant 37% du total des communes du pays. Au 28 février 2024, les services fonciers avaient enregistré 699 819 titres fonciers et 1 518 000 certificats fonciers. La loi sur la PPNT a été révisée, et l’application du décret relatif à l’OCFM a permis de délivrer 556 000 certificats fonciers au cours des deux dernières années, avec un délai moyen d’obtention désormais raccourci à 3-6 mois contre deux ans auparavant.

Dans les deux régions d’intervention, Boeny et DIANA, le projet a contribué à créer 21 nouveaux guichets fonciers, à actualiser les Plans Locaux d’Occupation Foncière (PLOF) de 6 circonscriptions, et à couvrir environ 99 540 parcelles appartenant à 90 698 ménages ruraux, avec l’émission de 1 300 titres fonciers via ODOC. 26 867 ménages utilisent des ressources dans les domaines communautaires sécurisés sous transfert de gestion, s’étendant sur 70 000 ha matérialisés par 98 plans réguliers inscrits dans le PLOF. Environ 19 600 personnes ont été familiarisées à la Politique Foncière Responsable, et sur 2 962 conflits fonciers inventoriés, 1 570 sont résolus, 1 310 en cours de résolution et seulement 82 ne sont pas encore résolus.

Aujourd’hui, 30% des femmes sont propriétaires légales de parcelles. Le service d’assistance juridique a permis de donner 2 683 conseils et de réaliser 4 073 aides juridiques, dont 53% des bénéficiaires sont des femmes. Au total, 3 017 personnes, dont 693 femmes, ont été formées par le projet en droit sur les PPNT et en technique de délimitation de terrain, dans 46 communes couvrant 368 villages ; 16 responsables de la Direction du Service Topographique ont reçu une formation de formateurs sur l’IPSS et QField, et 290 agents du secteur privé ainsi que 219 du secteur public ont été initiés à la législation foncière.

Facteurs de réussite, défis et perspectives de réplication

Le facteur fondamental de réussite est la prédisposition des parties implique multi-acteurs aux séances de sensibilisation, portée par l’engagement des autorités locales et régionales, des élus, et des organisations de la société civile dans la communication des messages-clés auprès des populations rurales. Le processus a inspiré des opérations de sécurisation des droits fonciers individuels dans d’autres régions de l’île : l’essentiel pour l’IPSS reste la connaissance du cadre juridique et réglementaire du foncier par les partis, la proactivité de la population rurale, et un soutien stratégique et politique constant au niveau du ministère en charge du foncier, ayant abouti à une mise à l’échelle dans d’autres régions de Madagascar sur recommandation du comité de pilotage.

Des entraves restent cependant à régler, telles que les terrains à statuts obsolètes du fait de l’absence prolongée des propriétaires, pour lesquels les organisations de la société civile doivent jouer un rôle de lobbying important. Par ailleurs, la pérennité du système doit résider dans la stratégie de l’État à faire du foncier un levier dans l’augmentation de l’assiette fiscale, afin d’assurer le fonctionnement autonome des guichets fonciers communaux au-delà de l’appui du projet — un enjeu d’autant plus sensible que le système a déjà rencontré de nombreux succès.

Chiffres qui parlent – Les données les plus symboliques du rapport